1.从“能耗双控”到“碳排放双控”的制度跃迁
2025年11月1日，习近平主席在亚太经合组织第三十二次领导人非正式会议上的讲话中再次强调，中国自5年前宣布碳达峰碳中和目标以来，已经建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，新能源汽车、锂电池、光伏等产业蓬勃发展。中国已经提交应对气候变化2035年国家自主贡献目标，将全面实施碳排放总量和强度双控制度。
(1) 什么是“能耗双控”？ “能耗双控”指能源消费总量和强度双控行动，于2015年党的十八届五中全会提出，旨在推动能源节约与高效利用。能源消费总量是一定时期内某地区各行业和居民生活消费的能源总和；能源强度即单位GDP能耗，反映单位经济产出的能源消耗水平。 (2) 什么是“碳排放双控”？ “碳排放双控”是指对碳排放总量和强度的调控。碳排放总量为特定时期内区域或企业直接与间接排放的二氧化碳总量；碳排放强度为单位GDP的二氧化碳排放量，体现经济活动的碳效率。我国在“十二五”规划中首次将碳排放强度作为约束性指标。 (3) “能耗双控”为什么要转向“碳排放双控”？ 2023年7月，中央全面深化改革委员会会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，明确逐步推进此项制度转变。“能耗双控”虽已形成较为成熟的省域目标管理机制，但在“双碳”目标提出后，其局限性逐渐显现： 能耗总量控制未区分能源种类，同时约束化石能源与可再生能源消费，不利于发挥可再生能源富集地区的发展潜力； 能源消费统计范围存在争议，如部分作为原料的能源也被纳入考核，影响化工等基础产业； 当前全球气候治理的紧迫性要求聚焦碳排放控制，而不仅是一般性能源节约。温室气体排放还涉及工业过程、农业活动等非能源排放源，需系统纳入管控。 从“能耗管控”到“碳排放管控”，是我国发展战略紧迫性从“能源约束”转向“碳排放约束”所致，抓住了“碳排放”这个牛鼻子就能同时解决“气候治理”和“能源短缺”两个问题。要知道我国是多煤少油贫气的国家，大部分燃油和天然气都依赖于进口，如果因为进口能源受限被迫限产停电，等于掐住了咱们发展的喉咙。同时欧美发达国家相继出台了一系列对发展中国家的限制政策如碳关税等，这些都倒逼着我们进行能源结构的转型与产业绿色转型。通过发展新能源、推广绿色技术，不仅能保障自身能源发展需求，还能在未来的全球绿色竞争中占据主导地位。 (4) 两者的联系和区别是什么？ 二者既一脉相承又有所区别，体现了从控制能源消费向直接约束碳排放的转型趋势。
能耗双控与碳排放双控的联系
能耗双控与碳排放双控的区别
总体来说，实施“碳排放双控”的前提是要做好相应的基础能力建设，关键是完善我国各级政府部门在碳排放数据核算上的基础能力，制定完善的考核制度，明确考核的主体、范围、内容、数据来源、核算方法、考核机制等方面。未来需要进一步加强“能耗双控”和“碳排放双控”的政策协同，形成合力推动绿色低碳发展。
2.“1+N”政策体系的治理逻辑
2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话。
应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动，各国必须迈出决定性步伐。中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。
——2020年9月22日，习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话
https://www.gov.cn/xinwen/2020-09/22/content_5546168.htm
“3060”目标随后被纳入“十四五”规划和 2035年远景目标纲要，“碳达峰”和“碳中和”正式上升到国家战略层面，为此我国制定了一系列的政策措施。“1+N”政策体系是中国实现碳达峰、碳中和目标的顶层设计与行动框架。其中，“1”为《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，作为统领性文件，明确了总体目标、实施路径和重点任务，提出10方面31项重点举措，并分阶段设定主要目标：到2030年，非化石能源占一次能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上；到2060年，非化石能源消费比重达到80%以上，实现碳中和。
“N”是指各部门和地方政府为落实《意见》要求而制定的具体实施方案，涵盖能源、工业、交通、城乡建设等重点行业，以及科技、财政、统计等支撑体系。其统领性文件为国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，该方案明确了碳达峰十大行动，包括能源绿色低碳转型行动、节能降碳增效行动、工业领域碳达峰行动、城乡建设碳达峰行动、交通运输绿色低碳行动、循环经济助力降碳行动、绿色低碳科技创新行动、碳汇能力巩固提升行动、绿色低碳全民行动、各地区梯次有序碳达峰行动。各地和各部委也据此出台相应的地方与行业碳达峰方案，共同形成多层次、全领域的政策部署。
“1+N”体系通过目标分解、产业结构优化、科技支撑和政策协同，系统推动经济社会全面绿色转型。该框架体现了中国将双碳目标融入高质量发展全局的决心，也展现其在全球气候治理中的负责任大国担当。
3.结语
双碳之路，既是关乎生态永续的必由之路，也是重塑发展格局的战略之举。从政策框架搭建到制度创新突破，中国用实际行动践行气候承诺，既为自身发展筑牢绿色根基，也为全球气候治理提供东方智慧。未来，随着各项举措深度落地，绿色低碳将成为经济社会发展的鲜明底色，书写人与自然和谐共生的新篇章。
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